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美国的驱逐出境制度体现出较大的行政斟酌权

2017-12-14人民法院报张磊

  作为移民国家和发达国家,美国的非法移民问题比较严重。同时,在“9·11”事件之后,出于国家安全的需要,美国进一步加强了对外国人的管理。很显然,对于非法移民和其他触犯美国法律的外国人,驱逐出境是非常重要的法律措施。

  尽管美国宪法没有对驱逐出境作出明确规定,但是美国法院通过一系列判例的形式承认政府对外国人驱逐出境的权力是隐含在国家主权中的。在具体实践中,对于哪些外国人可以被驱逐出境的问题,由国会通过立法形式予以明确。然后,国会将执行驱逐出境的权力授予行政机关。

  一般而言,将外国人驱逐出境的理由主要有以下几个方面:第一,在入境或者变更“非移民身份”时,根据当时有效的移民法律,属于不得入境的外国人。在实践中,这主要包括偷渡、非移民签证被依法取消、有条件永久居留地位被终止、通过婚姻骗取进入美国的权利等。值得指出的是,在入境之前,如果某个外国人已经被宣判或者自己承认存在犯罪行为(纯粹政治犯罪除外),那么该人也是不得进入美国的。因此,这也是驱逐出境的重要理由之一;第二,入境之后实施犯罪行为。这主要包括道德沦丧的罪行、贩卖管制物品以及走私行为等;第三,没有依法登记或者伪造文件。这主要包括违反1938年《外国代理人登记法》、1940年《外国人登记法》、1952年《移民与国籍法》等法律关于登记制度的规定以及在签证或入境文件上存在欺诈行为;第四,从事任何威胁美国国家安全或公共安全的活动,例如从事恐怖活动、破坏宗教自由等;第五,接受政府救济。换言之,在入境五年之内沦为需要接受美国政府救济的人;第六,成为非法投票者,即以违反美国宪法、各州宪法以及美国其他法律的方式参与投票活动。

  美国对驱逐出境规定了一整套法律程序。一般而言,它可以大致分为行政审查、司法审查以及执行三个阶段。

  在行政审查阶段,首先由移民法庭所作出是否予以驱逐出境的裁决。美国的移民法庭隶属于美国司法部下的移民审查执行办公室。对于这个裁决,外国人可以上诉到移民上诉委员会。该委员会同样隶属于司法部下的移民审查执行办公室。如果移民上诉委员会的裁决仍然是予以驱逐出境,那么该外国人还可以在30天之内向联邦巡回上诉法院提出上诉。于是,该案件就正式进入司法审查阶段。

  在一些案件中,外国人被要求将案件提交给州的地方法院。这主要包括与国籍问题、刑事犯罪等有关的案件。如果上诉法院的裁决仍然是予以驱逐出境,那么他可以进一步上诉至美国最高法院。美国最高法院作出驱逐出境的裁决将是终审裁决。

  在执行阶段,对于被裁定予以驱逐出境的外国人,美国移民与海关执法局建立了“强制与驱除行动”来落实。当然,被驱逐出境的外国人可以选择自行离开美国。对于那些不愿自行离境的外国人,移民与海关执法局可以采取逮捕、拘留和押送等强制措施。

  值得特别强调的是,美国行政机关在驱逐出境的问题上享有比较大的行政斟酌权。扼要地讲,这种行政斟酌权至少体现在以下几个方面:

  第一,国土安全部部长可以下令暂停实施驱逐令,直到该外国人在美国用尽当地救济或者直到司法部部长对该外国人的身份问题作出裁决。所谓身份问题,包括该外国人是否属于偷渡犯罪的受害者、是否是16岁以下儿童的父母、监护人或者诉讼代理人、对于侦破在美国发生的犯罪行为是否有帮助等。

  第二,移民与海关执法局可以决定暂缓执行驱逐令。即使行政或者司法机关已经作出予以驱逐出境的裁决,外国人仍然可以向美国移民与海关执法局提出暂缓执行的申请,但需要提供以下一些材料来证明暂缓执行的合理性,即个人病历、能够证明无法或者不应当离开美国的证据、能够证明自己愿意遵守驱逐令的证据等。对于是否暂缓执行驱逐令,美国移民与海关执法局享有斟酌决定的权力,具体而言,主要是由该机构在各州的强制与驱除行动办公室来审查和决定。由于斟酌的权力比较大,所以各州作出决定的标准存在比较大的差异。

  第三,司法部部长可以下令撤销驱逐令。一方面,对于已经获得永久居留资格,但仍然属于可以驱逐出境的外国人,司法部部长可以下令撤销驱逐令。这样的人需要满足以下几个方面的条件:一是合法进入美国,并居住至少5年以上;二是无论是否合法进入美国,但已经至少居住7年以上;三是没有犯过恶性重罪。另一方面,对于合法进入美国,但尚未获得永久居留资格的人,并且仍然属于可以驱逐出境的外国人,司法部部长也可以下令撤销驱逐令。这样的人需要满足以下几个方面的条件:一是在美国连续居住至少10年;二是在居留美国期间表现出良好的道德品质;三是在美国没有触犯特定范围的刑事法律;四是该人的配偶、父母或子女是美国公民或者是合法进入美国并取得永久居留权的人,而驱逐该人会使上述亲属陷入极大的困境。司法部部长不但可以撤销针对这类人的驱逐令,而且将他们的法律地位转化为合法进入美国并享有永久居留权的外国人。

  第四,对于来自特定国家的外国人,司法部部长可以向其提供临时保护地位,并在该期间暂停驱逐出境。同时,司法部部长还可以允许该外国人在美国工作,并颁发允许工作许可证。对于特定国家的范围,司法部部长在征询其他政府部门的意见之后可以制定一份国家名单。名单上的国家主要是那些正在发生武装冲突、自然灾害、暂时无法有效安置遣返人员以及主动要求被列入名单的国家。这个名单会公布在《联邦公报》上。

  此外,针对部分特殊人员的驱逐令只有在得到美国国务院的批准之后才能得以执行。这部分特殊人员主要包括外国政府的大使、公使、专职外交或领事官员以及其他代表外国政府并且享有外交特权的外国公民。

  (作者系华东政法大学国际法学院副教授)


(责任编辑:华曦蕊)

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