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从“不干预原则”的变迁审视香港特区司法与立法关系

2017-09-01《法学评论》2017年第4期杨晓楠

  作者简介:杨晓楠,法学博士,大连海事大学副教授,中山大学粤港澳发展研究院兼职副研究员。

  “港独”议员梁颂恒、游蕙桢宣誓案[1](以下简称“梁游宣誓案”)中,香港特区高等法院原讼庭和上诉庭适用了“不干预原则”(non-intervention principle),认为法院有权对二人的宣誓行为以及立法会主席的决定进行审查,判定二人因宣誓无效而丧失议员就任资格,并在司法复核部分推翻了立法会主席允许二人重新宣誓的决定。这一案件由行政长官与律政司司长提起,上诉判决作出后,行政长官与律政司司长又对另外四名议员的宣誓行为提起诉讼。香港法院在梁游宣誓案中罕见地处理了行政、立法、司法三者之间的关系,影响了特区的宪制格局,也引发了各界对判决所依据的“不干预原则”的重新思考。

  一、“不干预原则”的内涵

  在不同语境下,“不干预原则”所指向的对象有所不同,[2]本文探讨的“不干预原则”是一项源于英国普通法上的原则,其含义是指法院对议会的内部事务不加干涉,涉及普通法院如何处理司法与立法之间关系的问题。

  首先,从字面上看,这是一项管辖权原则,即“不干预原则”排除了法院在特定事项(议会内部事务)上的司法管辖权。而且,这种排除并非由制定法规定,而是一项由法院在长期的判例中发展出来的普通法原则。如果要探究这一普通法原则的成文法渊源,可以追溯到1689年英国《权利法案》的第9条:“议会内言论和辩论以及议事程序的自由不应受到法院或任何议会以外机构的弹劾或质疑”。不过,这只是现代“不干预原则”排除的一种情况,“不干预原则”所涉的范围要比《权利法案》第9条大得多。“不干预原则”所排除的普通法院管辖权,事实上也可能包括不同情况,一种因为缺乏普遍性授权而自始对于该事务或行为缺乏管辖权,例如对于议会内部讨论的规则、程序、纪律机制等;另外一种则是由于议会的优越性或者特权而豁免该事件或行为受到普通法院的管辖,例如对与议会相关的部分违法行为(如藐视、煽动、叛乱),或是不受到处罚,或是由议会对此类案件享有管辖权,议会可以自行组成调查委员会、要求证人作证、作出处罚等,但如果这一行为发生在议会范围之外,则属于普通法院管辖的范围。第二种情况更强调了议会的豁免,排除了普通法律的适用。直至今日,这种基于身份的特权或豁免在很多施行议会制度的国家和地区的制定法中也普遍存在。对于这种情况而言,与其说排除了普通法院的管辖权,毋宁说在议会与普通法院之间进行了原始的管辖权划分,因为在普通法发展的早期,普通法院的管辖权原本就是非常有限的,普通法院与地方自治法院之间、与衡平法院之间、普通法院与议会之间的管辖权分配,一定程度上反映在法律渊源适用的差异上。[3]按照英国议会研究专家Erskine May关于议会特权发展阶段理论来看,在第一个发展阶段,英国的议会法(lex parliament)完全由议会决定,而且不是普通法院适用的法律渊源。[4]在这个意义上,议会享有排他性权力决定议会特权和豁免的内涵和外延,从而完全将普通法院排除在外。在19世纪,随着普通法院权力的扩大以及法治原则的发展,议会在特权与豁免上完全主导的情况已经改变。

  其次,当法院的权力逐渐增强,特别是法院掌握了界定议会特权与豁免的权力时,“不干预原则”作为一项普通法原则才真正有了存在与发展的意义。什么样的情况属于议会的特权与豁免?这是一项需要由法院界定的标准。法院在决定这一边界时,不可或缺地首先享有了对此类事件或行为的初步管辖权。所以,“不干预原则”存在的前提要件就这样产生了,因为不能想象在所有涉及议会的事件或行为均缺乏诉因时,法院如何去建立与发展一项普通法的原则。只有当更多的案件走向法庭,法院在处理的过程中,方可确定这一原则所建立的管辖权边界。议会特权与豁免在英国法律发展的很长一段时间内缺乏制定法的规定,是通过宪法惯例、习惯以及主权行为的客让加以体现的。[5]所以,Erskine May认为,“法院在议会特权方面的管辖权是英国宪法中最难的问题之一”。[6]19世纪,英国法院在一系列判决中处理了议会特权的问题,并将议会法纳入普通法院适用的法律渊源之内。[7]在这个意义上,“不干预原则”成为了一项普通法上的解释原则,法院适用这一原则尽量避免对议会内部事务的干涉,以保持各机关之间的权力分立。

  最后,随着普通法的发展,特别是立宪主义对英联邦国家宪法制度的影响,法院与议会之间的关系已经从宪法惯例和普通法原则主导转变为成文宪法主导,“不干预原则”转而成为一种宪法解释原则。在此基础之上,转化为一种合宪性审查的工具,即决定在什么情况下法院可以对议会行为的合宪性作出必要的审查。而判断是否具有“必要性”(necessity)则不可避免地涉及了审查的深度,即法院介入议会事务的程度。所以,原有的“不干预原则”可以更适当地被描述为“必要干预原则”、“有限干预原则”等不同的面向。“不干预原则”的内涵变得更加丰富,在这一原则之下,反映出各国普通法院检视议会行为的方式和基准。对于这一系列问题的回应,各国的制定法基本是缺席的,尽管部分国家已经有明确的议会特权与豁免法,但管辖权的边界始终掌握在法院手中,而这项原本“自制性”的普通法原则极可能因为法院采取不同的解释方法而产生不同的效果,调整了司法与立法之间的关系,也反映出法院的角色认知以及其所秉持的司法积极主义或谦抑的态度。

  总而言之,在司法权行使上,“不干预原则”的内涵是多重的:第一,决定司法机构在某一特定问题上的管辖权;第二,作为一种法律与宪法解释原则,决定了司法介入议会事务的边界;第三,反映为一种司法的审查基准,法院根据案件事实进行判断,决定在具体问题上“干预”的程度。

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