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“一国”整全“两制”

——以基本法解释制度构建为例看作为整全原则的“一国两制”

2016-11-30中国宪政网

  “一国两制”原则的丰富内涵,从功能上看,至少在三个层面呈现出来:实现祖国统一的统一原则;保持台港澳地区长期繁荣稳定的维持原则;“两制”在并存前提下进而融合成“一国”之体系的整全原则或融贯原则。三者的共同之处在于,都属于在持续的时间过程中不断实现的动态原则。[[1]]三者的区别:从覆盖区域看,回归原则与维持原则,是侧重特区面向的原则,整全原则相对而言是更强烈体现出国家面向的原则。从实现目标来看,无论是主权回归和文化认同意义上的统一原则,还是经济意义的维持原则,都是以既定目标为鹄的的静态目标原则;而融贯的“一国”体系为何物,本身是一个发展的目标,整全原则由此是一项动态目标原则。从原则的内涵属性来看,前两者是侧重于政治内涵的原则,而后者主要是承载着法律意蕴的原则。

  前两个层面的内容已有丰富论述,从第三个层面看“一国两制”原则,则是一个有待展开的领域。围绕《香港特别行政区基本法》(以下简称“基本法”)序言规定的“一个国家,两种制度”、第12条规定的“高度自治权”,已有的讨论成果主要集中在政治意义上,“一国两制”的法律内涵及其清晰的法律图景缺位,这是当下“两制”共存却沟通不畅、“高度自治权”运行有保障却没有受到应有的更广泛的认同的重要原因。为此,党的十八届四中全会在全面推进依法治国的图景中,于一贯的“保持香港、澳门长期繁荣稳定”提法之前,意味深长地首次明确强调“防范和反对外部势力干预港澳事务”。防外实质是制度竞争,制度竞争的基础性工作是:两制之间,在制度统合意义上、政治心理意义上,促成高度的制度认同。实现这一目标的根本之道,正在于:从法律意义上讨论“一国两制”原则,即关注作为整全原则的“一国两制”。

  这项工作的必要性和迫切性,至少源于这样三个方面:总结两岸交流经验、港澳回归十八年或十六年经验,完善特别行政区制度,积极应对当下台港澳问题的必要尝试。[[2]]退一步说,除了维系“一国”,即使对于维系“两制”,整合也是必经之道。唯有整合才能生成互解、互信、互谅,“两制”才能在相互尊重中共存。关于香港政改问题的讨论和对抗,当下正处于最关键的焦灼期。笔者认为,这场乱局的根本原因在于,包括香港人民在内的全国人民关于两制的整合需求与两种制度日益明显的差异之间的矛盾,这项矛盾以2017年香港特首普选方案讨论为突破口爆发了出来。其根本解决之道,是根据“一国两制”原则进行制度整合、价值整合。

  香港特区的不同问题,在回归十八年呈现出不同的发展轨迹。在政改问题上,选举现象,在回归十八年的时间纵轴上比较,显现出从回归初期的平静,到乱象不断增加、此起彼伏的恶性轨迹。而基本法解释问题,恰恰显现出与此相反的轨迹,人大释法和香港法院释法“双轨”解释制度中所分别蕴含的立法机关释法和普通法解释思维,在不断的冲突乃至对抗中呈现出积极磨合的良性轨迹。以全国人大常委会关于基本法的四次释法实践为例,在启动程序上,呈现出由国务院提请、委员长会议主动提请、国务院提请到2011年刚果金案中终审法院提请为标志,双轨制解释制度中的磨合机制在实践中已经确立;从香港司法界和港人的接受程度来看,对于人大释法的焦躁、敏感、恐惧心理,随着解释制度的磨合而不断减少。可以说,基本法解释制度的富有实效性的整合,是作为整全性原则的“一国两制”在当下发挥作用的典范,这至少在两个层面具有象征性意义:一方面,如前所示,它展示出了经历冲突、良性互动的整合轨迹;另一方面,解释制度和解释传统问题在“两制”中属于差异最大的问题之一,其成功整合具有举重明轻的示范效应,如Yash Ghai教授指出:“再没有比解释条款更能体现出基本法的如下特征:一个社会主义的、大陆法系倾向的国家为在其特别行政区保障资本主义制度、维系普通法而立法。”[[3]]。

  由此,本文借助勾勒基本法解释的完整的制度框架来展示“一国两制”方针之整全原则。首先阐述我国的法律解释制度,介绍我国法律解释权的配置格局以及全国人大常委会在此中的主导性地位及其原因,这些是基本法解释制度的前提和基础。在此基础上,介绍基本法第158条前三款关于基本法解释制度的三层设置,即全国人大常委会的完整性解释权、香港特区法院经授权的解释权以及常委会于特区法院共享性解释权。

  一、基本法解释所处的中国法律解释制度框架

  基本法作为一项全国性的基本法律,只有在一国的法律解释制度、乃至一国宪法制度的视野中,才能全面、准确地理解。基本法第158条是基本法中直接规定基本法解释制度的条款,但第158条并不是基本法解释制度的全部规范依据。对基本法解释制度的考察,不能仅仅局限于基本法第158条,甚至不能囿于基本法,否则,狭义、机械的理解也不利于全面准确理解第158条本身的含义。

  为此,我们首先需要对我国的法解释制度的基本框架进行理解。这里至少涉及到《宪法》、《立法法》、《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《国务院组织法》等相关法律的相关规范。这些法律规范所形成的我国法解释制度,大部分环节适用于基本法解释,由此体现出“一国”统一的法律制度;而有的环节并不适用于基本法解释,从而体现出“两制”的区别。

  在各项规范依据中,基本法解释制度最为密切的两项依据是:《宪法》第67条第(四)项、基本法第158条。全国人大常委会的四次基本法解释文本中都明确强调是“根据《中华人民共和国宪法》第六十七条第四项和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百五十八条的规定”而展开。除此之外,其他规范依据在认识基本法解释制度过程中不可或缺。

  (一)全国人大常委会主导的法律解释权配置格局及其决定因素

  将解释法律的权力赋予全国人大常委会,是新中国以来的宪法和相关法律一直采用的正式法律制度。[[4]]当代中国关于法律解释权的配置格局,由1982年宪法以及1981年的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《关于加强法律解释工作的决议》)构筑了规范基础。1982年宪法第67条第(四)项规定全国人大常委会有权“解释法律”。然而,在“大规模立法时代”初期,繁重的立法工作任务使得立法指导思想姑且只能是“宜粗不宜细”,更遑论法律解释工作由全国人大常委会事必躬亲。为防止法律解释权被搁置,同时为了满足各地、各部门的法律解释需求,保障法律的正确实施,健全社会主义法制,全国人大常委会于1981年通过《关于加强法律解释工作的决议》将全国性法律的解释权分别授予司法机关和行政机关。由此形成了全国性法律的三类有权解释结构:立法解释——司法解释——行政解释。

  在三类有权解释中,立法解释处于核心地位。全国人大的法律解释权在我国法律解释制度中具有主导性的地位,这是我国法解释制度的主要特点和基本事实。一方面,从解释的规范依据来看,全国人大常委会的法律解释权来自宪法的授权,其他法律解释权来自《关于加强法律解释工作的决议》的授权,规范依据的效力层次的高低对比,决定了由此产生的解释权的相互地位。另一方面,从解释效力和冲突解决机制来看,全国人大常委会的法律解释与法律具有同等效力,其效力高于司法解释和行政解释。《立法法》第50条强调“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力”。而《关于加强法律解释工作的决议》中则已经规定,最高人民法院与最高人民检察院的解释之间发生原则性分歧的,报请由全国人大常委会解释或决定。可见,全国人大常委会自身制定的立法解释的效力,高于报请其裁决解释冲突的司法解释。

  全国人大常委会在法律解释制度中居于主导地位,主要是由人民代表大会制度、法律解释理念、立法格局和法律解释格局等因素所决定。首先,人民代表大会制度决定了全国人大常委会在其所参与的解释权格局中的主导地位,常委会也借助法律解释来监督法律的实施和执行。[[5]]其次,新中国长期居通说地位的法律解释理论认为,法律解释是为了寻找法律条款的确切含义,立法机关比包括司法机关在内的其他机关,更加清楚法律条款准确的意思。[[6]]    再次,全国人大常委会法律解释的核心地位也是在我国一元多主体的立法体制和法律解释体制中维系法律安定性、确保法律解释统一性的需要。

  需要指出的是,全国人大常委会的法律解释居于核心地位,是从解释权分配格局来讲的,这并不意味着全国人大常委会应成为法律解释具体任务的主要承担者,也不意味着其行使解释权的频率高于其他法律解释主体。事实上,全国人大常委会每两个月举行一次会议,由其主要承担法律解释的具体任务,是不现实的,[[7]] 因此,与全国人大常委会法律解释主导地位共存的,是其相对于其他法定解释而言相对较低频率运行的现象。[[8]]

  (二)基本法解释制度是我国法律解释制度中的一环

  基本法作为一部全国性法律和授权性法律,[[9]]其解释活动遵循我国法律解释制度,是我国法律解释制度中的一环。在解释权的分配格局、解释程序等各个环节,基本上和其他全国性法律的解释活动相同,但在体现“一国两制”方针政策、保障香港特别行政区依照基本法实行高度自治方面,则体现出不同的地方。

  基本法解释与全国性法律解释最显著的相同点,在于全国人大常委会法律解释的主导地位。这是“一国两制”方针政策中“一国”的面向在基本法解释中的典型体现。与此相对应,全国人大常委会法律解释的相关规定,同样适用于基本法解释,例如,法律解释要求的提出、法律解释草案的拟定、审议、修改、表决、公布等法律解释程序,以及法律解释的效力。

  基本法解释与全国性法律解释最显著的不同点,在于基本法的解释由全国人大常委会与香港特区法院两大解释主体行使解释权,而其他全国性法律的解释体制则是以全国人大常委会为主体的中央司法机关、中央行政机关分工配合,这是“一国两制”政策方针中“两制”的面向在基本法解释中的典型体现。基本法作为一部以香港特别行政区为主要调整对象的全国性法律,在我国法解释制度基本特征的基础上,赋予并保障当地司法系统享有基本法解释权,是实现“港人治港,高度自治”的重要一环。与此同时,其他全国性法律解释中存在的两高的司法解释、国务院及其部委的行政解释,基本法第158条中没有进行规定,仅保留全国人大常委会作为中央层面唯一的基本法解释机关。由此,通过相对集中的解释主体,一方面来保障基本法获得正确、统一、有效的实施,另一方面排除其他国家机关通过解释权来影响特别行政区的高度自治权。

  二、所有条款:基本法解释权属于全国人大常委会

  基本法第158条是关于基本法解释制度的直接规定,根据该条的条款结构,可以从全国人大常委会的完整性解释权、特区法院经授权获得的解释权、两者的共享解释权三个层面来理解基本法解释权的分配格局。

  (一)全国人大常委会享有完整的基本法解释权

  第158条首款规定,基本法的解释权“属于全国人民代表大会常务委员会”,这在三款规定中,属于基础性规定。根据宪法关于法律解释权的授权,结合我国法解释制度以及第158条第1款和其后的第2款、第3款的关系来看,第1款规定了全国人大常委会享有完整的基本法解释权。这可以从全国人大常委会基本法解释的解释对象、解释频率、解释方式、解释途径等方面体现出来。

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