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深入推进城管执法体制改革研究

2016-12-09《行政法学研究》杨小军

  一、城管执法体制的前世今生

  如今,在城市生活和工作的人,绝大多数都知道城管这个词,知道这是一个执法部门,一群在街面上流动的队伍,经常干着拆房子和赶着摊贩们到处跑的事情。但却很少有人知道城管执法体制是怎么回事,以及在体制背后的机制、行为、效果等诸如此类内容。

  (一)从行业管理执法体制到相对集中行政处罚权管理执法体制

  行业管理执法体制。在1997年北京市宣武区试点相对集中行政处罚权城管执法体制以前,我们一直实行的城管体制是行业管理分别执法体制。这种体制的特点,就是没有城市管理执法的综合特点,实行各个部门分行业管理与执法。换言之,与城市管理执法有关的各个部门,按照各自的立法规定和职责权限分别管理执法各自的事项。诸如城市的市政公用设施,由市政公用管理部门负责管理,对于损坏、破坏市政公用设施的人和事,由市政公用管理部门负责执法查处。同样,城市规划管理部门负责城市规划的管理,对违反城市规划的行为(如违法建设行为)依法负责执法查处。市政管理执法是这样,城市规划管理执法是这样,市容环卫、园林绿化、工商行政、占道经营等管理执法都是这样。

  其实,不仅是在城市管理领域,大多数行政管理领域都是这样,即行业管理、部门执法。农业部门管理农业事项,对行业内的违规违法负责执法查处,价格部门管理价格事项,对价格行业的违规违法行为负责执法查处,食品药品监管部门负责食品药品的管理,并对食品药品领域的违规违法行为负责执法查处,等等。从世界范围看,大多数国家的行政管理执法体制也相差无几,以行业管理分别执法为基本体制。[1]

  相对集中行政处罚权管理执法体制。这个行业管理分别执法的城管体制在1997年后被逐步改变。首先,1996年《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第16条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。这个立法规定,为城管执法体制的改变奠定了法律基础。其次,国务院批准试点新的城管执法体制,即1997年国务院法制办在全国第一个批准了北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作,并明确“原有关行政执法部门不再行使调整后由区监察大队集中行使的行政处罚权。”[2]此后,国务院办公厅制发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》,国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。两个重要的规范性文件,从制度层面和工作层面将相对集中的城管执法体制全面建立起来,逐步形成了今天覆盖全国的相对集中行政处罚权城市管理执法体制。再次,随着城管执法工作的深入,仅仅赋予城管执法机构相对集中的行政处罚权已不能适应城管执法工作需要,因此,在2011年《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第17条中就有了新的规定:依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。从法律上讲,城管执法机构集中了处罚权和强制措施权,即行政执法权中最主要也最重要的两项权力。所以,今天的城管执法体制实际上就是相对集中行政执法权体制。

  为什么要改革原来的城管执法体制形成今天的相对集中执法权体制?这个问题的答案事关改革的正当性,也事关继续改革体制的必要性和合理性。笔者认为,当初改革城管执法行业管理分别执法体制的原因,主要在于随着中国城镇化的发展,城市管理执法的行业性、部门性、分散性特点越来越不适应城管执法集中性、综合性要求。当初最为典型的说法就是“八个大盖帽管不好一顶破草帽”。一个无照游商、摊贩的经营行为,涉及七、八个部门监管。也正因为有七、八个部门分别监管,多头、交叉、重复等监管现象在所难免,影响执法效率和执法形象。所以,为了解决好多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和执法机构膨胀等问题,从体制上就把执法权交由一个机构执掌,其他机构、部门都不再行使相应的执法权。[3]试想,如果只有一个“大盖帽”负责城市管理执法,职责权限清晰明确,多头、交叉、重复执法现象就可以消除。这就是上世纪90年代改革城管执法体制的初衷,也是城管执法体制改革的正当性所在。正是在这种改革中,形成了城管执法相对集中行政执法权的体制。

  (二)城管执法体制不顺及其特点

  城管执法相对集中行政执法权的体制解决了旧问题,即“八个大盖帽管不好一顶破草帽”,但却引发了新问题。这些新的问题,在十八届三中全会和四中全会决定中被概括为“体制不顺”。[4]城管执法体制不顺及其特点主要有以下几个方面。

  第一,城管执法机构设置问题。城管执法机构在中央和省级政府没有主管部门。城管执法,是对城市事务的管理执法。中央不是城市,省、自治区也不是城市,只有市、县才是城市。按照这个逻辑,市和县的城管执法机构就只归市政府、县政府领导,市政府、县政府是城管执法的主管政府,而在省、自治区乃至中央就没有设立城管执法的主管部门。换言之,城管执法没有行业主管部门。

  在中央和省自治区没有行业主管部门的体制,并不是遗漏造成的,而是当初城管执法体制改革的必然结果。因为人们认为城管执法不但属于地方事务不属于中央事务,而且还属于地方城市事务。由地方的市、县政府负责管理就足够了。理论上讲,这个考虑并无不当,但实际效果却不好。一个管理执法事务,在省自治区直至中央都没有主管部门,那么全国、全省、全自治区范围的统筹就难以做到;城管执法的标准不统一;城管执法机构的呼声难以直达“天庭”;每次机构改革中,城管执法机构的去留强弱都由市、县政府这个唯一的领导部门说了算;城管执法机构的名称不统一;城管执法机构在政府机构中的地位也有差异,有的是政府组成部门,有的是政府直属机构,有的则属于政府部门下属二级机构。这些问题,在理论上可能没有人关注和研究,即便关注到了也看着是无须大惊小怪的“琐碎”之事,上不了台面。可是,正是这些上不了台面之事,使得组建的城管执法机构自觉低人一等,不是“正规军”,更象“游击队”。影响城管执法机构人员士气,影响城管执法事业的发展。

  第二,城管执法事项范围问题。当初城管执法体制改革确定的城管执法事项范围是所谓7+X事项。即城管执法事项包括:市容环卫;城市规划;园林绿化;市政;环境保护;工商行政的无照商贩;公安交通的侵占道路的行政执法事项;以及法律、法规、规章和政府确定的其他事项。这里,市容环卫、城市规划、园林绿化、市政、环境保护、工商行政的无照商贩、公安交通的侵占道路的行政执法事项就是七方面的城管执法事项。所谓X即指法律、法规、规章和政府确定的其他城管执法事项。理论上讲,无论7+X还是8+X,城管执法事项范围都是确定的,但这里有一个实际存在的无法穷尽的漏洞,即政府确定的其他事项。我们知道,城管执法事项属于地方事务,在市、县两级设有城管执法机构。那么所谓政府确定的其他事项,在实际工作中就几乎成了市确定的其他事项和县政府确定的其他事项。这个不封口的X,就成为了市县政府任意添加城管执法事项的入口。加上城管执法没有全国统筹,各地方政府对城管执法事项范围的确定就会出现较大差异,很不规范。因此,城管执法事项范围,就成为了七个方面统一,X方面不封口不统一,城管执法事项范围确而不定。据住建部对全国100个市的统计,城管执法机构的执法事项范围的情况分别是:100个城市有市容环境卫生执法职能,99个城市有市政公用、园林绿化、城市规划、无照经营占道经营执法职能,97个城市有环保执法职能(建筑施工噪音、生活噪音、扬尘污染、餐饮油烟污染),92个城市有人行道违法停车执法职能,19个城市有畜禽屠宰执法职能,14个城市有河道管理执法职能,12个城市有城市建筑施工管理、建筑业管理执法职能,11个城市有房产管理、物业管理执法职能,7个城市有城市公交客运管理执法职能,6个城市有流动摊贩食品安全管理执法职能,5个城市有物业管理、城市节水管理、宠物饲养管理执法职能。[5]从数据看,各个城市城管执法事项范围不尽相同,确而不定。

  第三,城管执法权运行问题。城管执法改革的初期,相对集中的是单一的行政处罚权,而不包含其他行政权。按照这个模式,城管执法权的运行就只是行政处罚权的运行,与行政处罚权相关的其他行政权力则分别掌握在其他各个部门手中,由其他各个部门分别运行。这是一种全新的体制改革,在我们历次的机构和体制改革中都没有出现过。所谓全新改革,就是把行政权力运行流程中的部分权力环节截断,集中交付给一个执法机构执掌、行使,行政权力运行流程中的其他环节权力仍然由各相关部门行使,实现人为的行政权力运行流程分割。所以,审批管理权掌握在各相关部门,行政强制措施权掌握在各相关部门,独行政处罚权集中掌握在城管执法机构,行政强制执行权也掌握在其他部门,如此等等。

  这种改革使得城管执法机构权力运行在实际中遇到了新问题:

  遇到的第一个问题是监督检查权归属问题。按照《行政处罚法》规定和国务院规定,城管执法机构集中的是行政处罚权,并未有明确包含行政监督检查权。那么监督检查权应该归属于谁,就存在疑问。按照谁审批谁监督的原则,监督检查权应当归属于审批权机关。如果是这样,那么城管执法机构就不掌握监督检查权。这样一来问题就出现了,因为城管执法机构的行政处罚权行使,往往是以监督检查权为前提的,只有城管执法机构经常对辖区事务进行监督检查,才可能发现当事人的违规违法,也才可能进行查处处罚。如果监督检查权不属于城管执法机构而属于执掌审批权的机关,那么城管执法机构查处案件之责就难以实现。这个法律上的障碍,很多地方政府和城管执法机构都不管不顾,既让审批权机关监督检查,也让城管执法机构监督检查。其实,这个问题到今天为止都没有从法律上清楚解决。

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