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欧洲参与式预算的目标与模式

2016-09-29中国社会科学网董石桃

〔作者简介〕董石桃,湘潭大学公共管理学院副教授,博士,教育部人文社科重点研究基地湘潭大学毛泽东思想研究中心研究员,湖南湘潭411105。

参与式预算首先源于巴西的实践,20世纪80年代后期以来,拉美地区的左翼政党为了扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革,实施了参与式预算。此后,欧洲扩散的分权合作运动,以及一场别开生面的传播拉美城市城镇化管理的民主化意识全球化运动,最终也促成了参与式预算(PB)在欧洲的诞生。这些参与式预算运动致力于让公民在公共建设项目中,通过年度公众会议(开放、但受管理)的组织,参与当地政府决策、行使预算项目的优先权,其他公民参与的工具也为这一预算过程中的合作——分享的选择权被正式应用到政府规划(预算计划、公共工程和服务计划)中,并逐步为扩大公民参与提供了有力支撑。欧盟甚至制定了参与式预算的交流仿效计划,创办了一个致力于发展参与式预算的网站(No. 9 of the URB-AL cooperation Programme),从参与式预算的对话方案和城市间平等合作中共同学习参与式预算的经验。我们试图以法国、德国、西班牙和意大利四国为例,分析欧洲参与式预算的目标和基本模式,总结欧洲参与式预算的实践经验,以期为中国正在进行的参与式预算实践提供一点借鉴。

一、欧洲参与式预算发展的基本目标

到目前为止,对参与式预算还没有一个普遍通用的定义,这是因为现有的参与式预算除了各种不同的试验,还没有统一的模式。参与式预算的潜能在于能为民众参与管理创造空间,这与以往二战后许多国家传统形式的“计划”和“协商”是不一样的(那些只为强大的经济、社会组织保留优先权)。从这一角度看来,随着时间的推移,参与式预算可以尝试重塑“公共资产”的概念,可以将紧张的社会局势在民众参与和政府决策考量正常对话的前提下转换成“共享方案”。

从程序上来看,参与式预算主要具有如下特点:(1)必须讨论财务或者财政问题,参与式预算本身就涉及有限资源的处置问题;(2)市政层面必须有所参与,或者至少一个区必须参与其中,以及该区应当拥有较大的自主权;(3)必须是一个反复进行的过程,也即就财政问题单独开一次会或者搞一次公投,不足以成为参与式预算的案例;(4)有关过程必须包含某种形式的公共审议,这应当在具体会议或论坛的框架下进行,行政会议或者传统的政府机构会议向“普通”公民开放,这并不是参与式预算;(5)对于实施结果需要某种问责安排。〔1〕

从目标上来看,参与式预算的目的大体包括:(1)促进行政机构的合理发展;(2)通过改善政策和资源分配,实现社会公正;(3)提升民众的理性和参与能力;(4)使地方政府能成熟地协调当地的复杂性,也可能是对市场经济产生的失真的重新调整;(5)所有民众权利的扩展,或者是关于文化上、社会上和经济上对公共资源的公平再分配的“协商一致”形式的传播。〔2〕

总体来看,参与式预算在欧洲的兴起和扩展,其基本社会目标还包括如下几个方面:

第一,参与式预算有利于缓和社会各阶层的冲突。参与式预算的方案来源于对殖民期前后的旧世界国家的领土管理模式的总结。这些实践(主要是拉美的)的主题更多在于探究如何缓和“城市冲突”,实现“社会和谐和稳定”,这些才是参与式预算创新性方案的灵感来源。参与式预算能充分利用城市各阶层的资源又减少其冲突。通过公共预算的过程,使社会中不同部门都加入到对话中,也能有效避免方案政策实施时出现反对运动。通过参与式预算,沟通民众和决策层,这也为确保社会、经济、环境政策得以可持续性发展,使社会中不同阶层都能真正地承担起一定的责任。

第二,参与式预算有利于地方政府决策民主化发展。全球化问题常与“解决方案的地区局限”相一致。但是,近年来,欧洲推行政府责任的地方分权,却少有资源决策权的公平分权,土地使用权决策和其他公共政策很少真正由社会民众参与。而公共资源管理的民营化倾向趋向于把越来越大的权力留给不再管理“公共资产”的组织(其实那些经过私有化运动转化所有权的资产,无论是所有权还是管理权方面都曾经是“公共资产”)。参与式预算是对这种机制的颠覆,地方政权在公共预算中为民众提供更多参与政府决策的空间。作为交换,地方政权会获得民众的效忠,而且民众所在的组织会接受在公众资产领域责任方面全新的方针。在以城市规模发展和城市地位升高为标志的分权体制中,城市决策权扩大总是自然地与民众参与决策创造可能性相关联。让民众参与到城市管理中是城市管理危机意识的必然产物,是应付社会需求复杂化扩大的需要,也是处理公共投资不断优化的需要(尤其是在一些政府干涉的“敏感领域”)。同样,参与式预算的公众参与还重建了民众对政策的信任。

第三,参与式预算有利于充分回应民众的需要。新公共管理学主张民营化改革,这是促成地区管理过程中参与式民主发展的一个要素。他们赞同考虑将民众向客户——消费者的角色转换,尤其是在关系到垄断服务提供时。参与式预算过程也是试图寻求民众一致意见的过程,这个一致意见可以弥补选举制的脆弱,可以防止地区性从下至上的反抗和冲突,也是为了弥补市政对民众需求部分回应的失败,这些现象在发展中国家尤其明显。参与式预算实践也可以丰富某些欧洲城市从70年代已经开始的民众协商经验。民主参与渠道多样性已经成为了不同国家对参与式预算实践理解的根本。参与式预算的多样性同样是民主新实践(关于政治问题、技术问题、机制沟通、现代化制度方面或社会抗争)盛行的原因。在欧洲,无论是在管理方面还是当地环境与全球环境的关系改革方面,参与式预算已经在公民权利扩展的讨论中占据了中心地位。这使得我们可以重新发现、发展并丰富这些在欧洲大陆彼此独立却又有机联系的民主实践经验,使地方协商对话成为可能。

二、民众和市政府共享决策权的协商模式:法国的参与式预算实践

法兰西共和国的传统认为,选民代表民意是最好的办法。通过这种民意表达,政府政策能更“接近民主”。2002年,瓦利恩特法案同意在居民超过八万的城市建立“区域委员会”。但在大多数情况下,代表们仅仅提出建议。他们往往更偏向于政府管理主导,而不是考虑民众自治。而且,他们处理的都是交通、居住、城市计划、安全、公共空间考虑的局部小范围的问题。在有些地方,政府“行政职责”范围被夸大。在公开会议或者代表大会中集合的民众,可能会收到一笔钱(可能很少,这常常由区域委员会控制),而这样就能影响他们在基础设施投资或者特殊地区项目中的决定。

法国的参与式预算是一项带有较强政治观念影响的项目,它由左翼政党提出,与传统的“中央集权”相对,旨在防止本地公民表决优先权的大量流失。在新自由主义的背景下,巴西阿雷格里港已经成为了地方管理预算民主化可能的选择方式。这一系列的运动和团体使得阿雷格里港的经验在社交网络中广为传播,尤其是在DRD〔3〕国际网络。

概括来说,法国的参与式预算体现了三个目的:其一,通过综合地区政策的日常经验和促进社会行动者之间的平行联系来促进地方公共管理和“地区管理”。其二,社会关系的转换。参与式预算在社会低阶层中有很高的发生率(尤其是在巴黎的大城市)。社会协商对话的目的,是为了积极利用不同意见的“冲突”从而达成一致意见。同时,加强积极对话、促进社会团结和缓和社会紧张。其三,参与式民主试图突破传统的共和制的“接近政治”,代之以“协商政治”。〔4〕

在阿雷格里港的参与式预算经验中,“参与”目标常常直指城市投资,公众代表在不同地区举行的地方大会上,就交通、社会、教育等问题举行的主题会议展开讨论。法国经验的另一特征是,参与往往发生在地方的公开论坛中。在局部小范围中,民众可能会就地区预算参与决策。但在更高级别的市级预算中,参与决策就变成了咨询。重要的是,官方对民众意愿或需求的认定最终还是取决于政治意愿。

迄今为止,法国的参与式预算实践主要包括如下的典型案例及经验:

2001年,圣丹尼斯(人口8.5万)举行过关于战略性发展的政纲条目的主题会议。现在,一些以民众为代表的“预算研讨会”代表十四个区域表达提议,并深入讨论。到市议会为预算投票时,为了让参与式预算形成最后的决议,研讨性会议会暂停。

从2002年开始,博比尼(人口4.5万)一直努力使参与式预算融入到广泛的参与系统中,召开了题为“自由讨论”的主题循环公开会议。“六人”委员会将不同区域组合起来,在市议会上拥有否决权。关于资源和公共责任问题,会有不用的参与渠道,其中最重要的是“观察岗”。通过“观察岗”,行政部门可以直接与民间组织对话。

奥尔日河畔莫尔桑(人口1.95万)的参与式预算实践是法国迄今为止最突出的。奥尔日河畔莫尔桑在1998年成立了“地区投资组合”,使地方参与式预算成型。2001年,五个“市民研讨会”组织成立,负责处理地方预算问题。研讨会对所有民众公开,决策也由与会的所有人一起决定。选举出来的理事参与会议并担任民众和行政部门的中间人,但没有投票权。市议会采纳预算方案前,所有人都会参与到提议中,并与研讨会共同投票,最终确认某种方案。

法国参与式预算特定的经验并非只为地方政权保留,参与式预算也应用于各种不同的情况。比如在普瓦捷的实践中有一个管理所有社区建设(7500所租赁公寓)的公共组织,自2002年起,这个组织就提出由租户决定这一部分租赁公寓投资(17%)的参与式预算。另外,还成立了地位平等的机构成员和租户组成的六个地方计划议会组织。

尽管代议制民主和直接民主之间的对话在很多地方仍然不能应用自如,但法国的参与式预算在结构上却已经接受了民众和市政府共享决策权的协商模式。这有赖于集合了小部分民众选举出的参与者,代表组织核查和细节讨论结果,回应民众需求,以便在更高级别的会议中研究。随着时间的推移,像博比尼和奥尔日河畔莫尔桑这样的城市成立了一些独立的观察岗,仿效近几年来喀麦隆发展良好的参与式预算形式。观察岗同意扩大民众提案的自治权。民众可以跟进会议进程,在合适的独立报刊上发言和进行解释。在法国,部分地方允许设立自治组织,扩大民主参与,甚至允许民众可以根据既有法令适当调整参与的程序。

到目前,法国参与式预算最大的困难是参与人数过少,尤以区域到市级为甚。民众没能在整个预算会议中实现其重大影响。而且,民众提议的程序常使人困惑,进而降低了参与程序本身的可信度。

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