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美国政府公共服务市场化的基本经验教训

2016-08-02中国共产党新闻网

原标题:宋世明:美国政府公共服务市场化的基本经验教训

美国已从20世纪80年代到21世纪头10年推行公共服务市场化的激情时代走向奥巴马政府实施公共服务市场化的理性时代。当前美国理性实施公共服务市场化,很大程度上源于美国政府对以往公共服务市场化经验教训的汲取。

一、对“政府固有核心职能”采取负面清单管理,

是科学确定公共服务市场化边界的有效方法

之所以要确定公共服务市场化边界,究其根本原因,在于政府是公共服务责任的最终承担者,稍有不慎,公共服务市场化在实践中便容易演变为摆脱财政负担的工具。2001年,布什政府为节省2亿美元的财政拨款,将危机管理中的救援业务予以市场化,这是2005年美国联邦政府无力应对卡特里娜飓风,致使新奥尔良遭受重创的原因之一。中国内地20世纪初“公共医疗卫生、基础教育等领域的市场化被视为一种失败”,如果公共服务市场化带来的是“上学难”、“就医难”、“住房难”,那么这样的公共服务市场化只能是天怒人怨的市场化,只能是放弃政府基本公共服务责任的市场化。

哪些公共服务职能可以市场化,哪些不能市场化?政府公共服务市场化的标准在哪里?20世纪50年代美国根据政府与市场关系的一般准则来确定公共服务市场化边界,原则性有余,操作性不足。80年代初明确为,“政府固有核心职能”不能市场化,还是不易辨别何为“政府固有核心职能”。20世纪90年代开始采取类似负面清单管理模式,明确列举不允许服务外包的19项“政府固有核心职能”。由此确立公共服务市场化边界,但没有具体明确哪些部门职能可以市场化。21世纪开始,美国要求所有联邦机构明确哪些职能本质上属于商业职能且能够由私营部门承担,由此可以精准实施公共服务市场化。

(一)坚持官不与民争利原则,依据成本收益比较结果做出决策

1955年,艾森豪威尔执政期间政策规定属于原则性规定:“如果某些产品或服务能够通过正常性商业渠道从私人企业采购获得,联邦政府不得开展或继续从事此类商业活动。”但是1955—1976年间,政府依然生产着私人部门能够提供的大量商品与服务。

联邦预算局1976年发布了《A-76号通知》就联邦政府部门公共服务的合同外包决策做出了政策规定。提高效率、降低成本是公共服务合同外包的目标定位,只要经过成本比较,即针对同一项商业活动,只要能节约10%的成本,就可以合同外包,但成本收益比较异常艰难。

1979年卡特政府重新修订了《A-76号通知》。新版通知重申了1955年首次确定的原则:“在一个民主、自由的企业体制中,政府不应该与他们的公民展开竞争。具有个人自由和创新意识的私人企业制度是国家经济实力的主要源泉。基于这一原则,政府的一贯原则是依靠竞争性的私人企业提供政府需要的产品和服务,这一政策将持续不变。”新版通知明确了联邦机构的关注重点:“联邦机构将精力集中在不得不做的事上,而不是重点关注谁将要做什么或将会怎样做”[1]。

(二)政府固有核心职能不能市场化

1983年里根政府修改后的《A-76号通知》,提出了公共服务合同外包的例外。鼓励联邦机构与私营部门共同参加竞标,出价低者将中标从事某项特定业务;但规定固有的政府职能(inherently governmental function),以及只有联邦政府雇员才能履行的职能(should be performed only by federal employee)是不能承包出去的。1991年国会审计总署就有关公共服务审计后得出结论,联邦机构依然难以界定何为“政府固有职能”,运输部、能源部、环保署的一些服务合同外包项目涉及一些有争议的政府职能。

(三)列举“政府固有核心职能”,采取负面清单管理

由于“政府固有职能”的界定过于原则,为了帮助各政府部门辨别何为“政府固有核心职能”,避免不恰当地将政府职能外包,美国采取了类似“负面清单”的方式,即列明不允许外包的19项“政府固有核心职能”,未列入的属于可以外包的事项。美国联邦采购政策局1992年发布的《92-1号政策函》(Policy Letter 92)对政府固有职能的含义做了阐释:若某项职能与公共利益密切相关,以至于应当由政府公务人员执行的,即属于政府固有职能。如克林顿政府坚持确定公民福利资格的职责应该保留在政府手中。

该政策函的附录A中列举了19项政府固有核心职能:1.刑事侦查;2.公诉和审判(仲裁和其他替代性纠纷解决方法除外);3.军队指挥;4.外交事务和外交政策的决定;5.政府部门政策的决定权,如对管制内容和适用范围的决定;6.联邦施政计划优先顺序和预算请求的决定权;7.联邦政府雇员的指挥管理;8.情报和反情报活动的指挥和控制;9.选任联邦政府雇员的决定;10.联邦政府雇员的职位描述和考核标准的决定;11.政府财产处分条件的决定;12.联邦采购活动的重要决定,包括决定釆购哪些财产和服务、参加有关招标投标的投票、批准合同文件、决标、合同管理、决定合同价格是否合理以及终止合同;13.对信息公开请求申请的批准;14.对决定重要权利或资格的听证会召开的批准;15.核发联邦执照及检查的批准;16.预算政策方针和策略的决定;17.规费、关税、罚金、赋税和其他公共基金的征收、控制和分配;18.财政账户的控制;19.公共信托的管理。同时该政策函附录B中列举了19项与政府固有职能类似但可以购买的服务,以提醒合同官在执行此类合同时注意合同条款与管理。

采取负面清单管理,并不能决定哪些职能应适时推行公共服务市场化。因此,美国联邦政府又采取了政府职能正面清单管理模式,以识别确定那些具体市场化的政府职能。1998年《联邦职能清单改革法案》(Federal Activities Inventory Reform Act)要求所有联邦机构识别哪些职能“本质上属于商业性质”且能够由私营部门承包商来承担。2001年3月9日,美国管理与预算管理局(OMB)要求所有部门在2002财年结束之前至少把5%的商业职能转移出去,或通过公私竞争来履行这些职能。

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