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强化农村基层党组织服务功能的现实必然性

2017-12-04《理论学习》李勇

国家治理体系和治理能力现代化包含党的执政能力现代化,其中大量的基础性工作在基层,农村党组织覆盖面广、接地气聚人气,是党的宗旨落地的终端。党的十九大指出:“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点,突出政治功能,把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”农村基层党组织适应新时代要求,按照“服务型党组织”的功能定位在实践中不断强化服务功能,使领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要,使服务发展、服务民生、服务群众、服务党员成为工作重心。中央《关于加强基层服务型党组织建设的意见》指出,强化农村党组织服务功能,要围绕推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定搞好服务,引导农民进行合作经营、联户经营,开展逐户走访、包户帮扶,及时办理反馈群众诉求,帮助群众和困难党员解决生产生活、增收致富中的实际问题。这为以服务型党组织建设引领农村党建工作提供了根本遵循。理论的先导是实践的基础。系统把握全面深化改革时代强化农村基层党组织服务功能的应然性,是践行执政为民理念,夯实党在农村执政基础的时代要求。

一、推进农村基层社会治理创新的必然要求

农村社会治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节,关乎党在农村执政基础的巩固,关乎中国特色社会主义基层群众自治制度的实践。改革开放以来,农村社会结构、农业经营活动、农民思想观念已经发生而且还在持续发生巨大的变化,进一步提升农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的水平,必须不断推进农村基层社会治理创新。当前农村社会治理面临主体多元化、行动协同化、机制民主化法治化、手段多样化的挑战。直面这些挑战,强化农村基层党组织服务功能,夯实党在农村执政的基础,是推进农村社会治理创新的必然要求。

1.适应治理主体多元化的大势发挥好基层组织的引领作用

在改革的历史进程中,市场在资源配置中的决定性作用日益凸显。基层行政组织长期以来管控农村社会的单一化格局已经打破,需要以治理的思维对农村社会发展的主体进行重新建构。管理是由上而下的垂直性管控,而治理则是平等主体的平行性共生。由管理到治理,蕴含了价值理念和思维方式的创新。所以,摒弃单一化格局下“管理、管控”的方式,构建包括基层党组织、行政组织、村民自治组织、农村社会组织和农民等多元化主体治理的新格局已是大势所趋。但就目前的情况来看,各治理主体发育不平衡、功能不健全、定位不明晰、系统联动不协调,尚不能形成有效的治理合力。基层党组织“管理型”的惯性仍在很大程度上制约其“服务型”功能发挥,对其他主体的引领作用优势不足;基层“服务型政府”构建尚未摆脱“权力主导”的思维束缚,约束了乱作为滋生了不作为,政府在农村社会治理中的主导作用发挥有限;村民自治组织在“自我管理、自我教育、自我服务”“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”中的作用发挥还有许多瓶颈需要破解。如城乡壁垒逐步打破,农村人口从地域上向城镇转移、从岗位上向非农产业转移,农村“空心化”趋势明显。农村人口疏散化引发村民自治“没人选”“选人难”“家族化”,导致农村治理中农民“缺席”、自治“缺位”甚至“错位”;还有农村改革市场化后,个体意识的增强相对弱化了集体意识,再加上人员分散,切实代表农民利益的社会组织难以形成。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“激发社会组织活力”,“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”还只能停留在理论层面。

适应基层社会治理的需要,基层党组织在功能定位上已经由“管理型”向“服务型”转型。现在需要以强化服务功能为抓手,构建多元治理框架,引领和提升基层政府、自治组织的治理能力,提高农民自我治理意识,积极培育能切实代表农村群众利益的社会组织,引导它们发挥在具体治理问题上的能动性和有效作用。通过强化基层党组织服务功能,打破事实上的单一化治理困境,引领形成多元化的合力,农村基层社会治理能力才能系统地提升。

2.适应治理行动协同化大势发挥好基层组织的整合作用

社会治理重在以“理”促“治”。农村社会治理需要适应当前农村社会结构、农业经营活动、农民思想观念不断变化,适应治理主体日趋多元化的态势,推进系统整合和协同治理。市场经济不回避利益,农村多元治理主体也有自身的利益考量。基层政府、农村自治组织、社会组织与农户等如果单一追求自身利益最大化,就会缺乏协同、消解合力,弱化系统的治理效果。因此,多元行动主体参与农村社会治理,必然要求强化行动的协同性。

执政党具有利益表达和社会整合的重要功能,农村党组织在农村社会治理系统中要发挥好服务、协调、整合功能。一是引领形成凝聚公共利益的包容的价值共识。社会组织化是社会治理的基础。党的基层组织“要着力提升其适应不同社会群体组织化需要的能力,提升与这些社会组织,尤其是新型社会组织对话合作的能力。”农村党组织要以强化服务功能为导向,引领各治理主体之间强化协同理念,增强认同度减少焦虑感,提高社会的包容度,促进多元行动主体平等参与、良性互动的农村社会协同治理网络形成。二是引领形成维护公共利益的协同治理方式。通过多元主体协商合作的方式实现农村社会有效治理,是系统治理的必然要求。农村党组织要抓住发展重心、把握群众需求、激发党员先进性,协同基层政府提高公共服务能力;协同村民自治组织明确权利责任强化自我管理、自我约束和自我发展;协同农村社会组织和农民参与农村公共事务的治理。

3.适应治理机制民主化、法治化大势发挥好基层组织的领导作用

民主和法治是社会治理的制度保障和根本路径。党的十八届三中全会提出全面深化改革,实现国家治理现代化。而法治是治国理政的基本方式,是治理现代化的根本。党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,着眼于建设法治国家、法治政府和法治社会,着力于依法治国、依法执政、依法行政。推进农村社会治理,同样要适应依法治国的大势,用相应的体制机制、法律法规保证各治理主体的自由和平等的法律地位,保证各治理主体共同协商,积极参与,以决策民主化、科学化促进治理现代化。就目前我国农村社会治理的制度安排和执行而言,需要完善的空间很大。比如通过完善民主选举机制对“拉票贿选”刚性约束;通过强化村民会议、村民代表议事会、村民理财小组等农村村务决策机构的职能,完善村民表达权和参与权保障机制,促进决策民主化科学化;通过有效落实村务公开保障村民知情权,规范农村财务管理、征地补偿、低保发放等重点管理环节;通过完善监督和问责制度,避免监督表面化、问责形式化。

党章明确规定,“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求,坚持科学执政、民主执政、依法执政,加强和改善党的领导。”在推动农村社会治理的实践中,农村基层党组织的领导作用不可或缺。领导的本质是服务。强化农村基层党组织服务功能是实现好党在农村政治、思想和组织领导的关键。在农村社会治理机制民主化、法治化的大势下,基层党组织要以依法执政引领政府依法行政、自治组织依法自治、社会组织依法发挥作用,还要在提升村民权利意识的同时,以法治观念引领人们的生活方式。按照党的十八届四中全会“加强和改善党对依法治国的领导”的要求,针对农村社会治理中的法治短板,发挥多元治理主体的合力,构筑法治网络,提升农村社会治理制度的系统性和执行力。

4.适应治理手段多样化大势发挥好基层组织的统筹作用

从管理走向治理,途径上要由单一的行政手段转为政策、市场、法律、道德等多重手段体系。顺应治理手段多样化的趋势,农村也必须综合运用行政、法律、市场、教育、道德以及现代技术等手段,推进社会治理现代化。但是,农村发展的相对滞后、基层政府行政管理和农村公共服务跟不上、农民视野相对狭窄接受新鲜事物速度相对较慢、市场化后农民的集体意识弱化等,尚不能适应社会治理的现实要求。诸多现代化治理手段不能发挥应有的作用,更不能形成合力,影响了治理的整体效果。

农村基层党组织在农村社会治理系统中具有总揽全局的地位,需要通过强化服务功能发挥好统筹作用。如提高现代信息技术运用能力,以信息化党建为载体促进社会治理各要素的有机整合;发挥好市场在资源配置中的决定作用,提升农民的市场意识和农村市场化水平;把握社会主义核心价值观的科学内涵,夯实农村思想道德文化阵地;强化法治这一治国理政的基本方式,教育引导农民树立法治思维,自觉运用法律手段解决问题等,真正实现农村社会综合治理、现代治理。

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